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Title:走私辯護律師:中國海關緝私職權分析與主動披露制度

Posted by:匯業海關律師

Time: 2020年11月10日

  走私辯護律師:論及中國海關的權能,學者界一般認為是具有“緝私、監管、征稅、統計”四大權能,其中緝私是中國海關四大權能的核心,中國海關是以緝私權能作為“監管、征稅、統計”職能的主要維護手段,由此自然形成中國海關緝私執法部門在外界眼中的“強勢地位”。

  在法律授權范圍內,中國海關緝私部門在辦理具體案件時,可以依法行使的相關權力具體細分為:

  1、檢查權:

  在海關監管區和海關附近沿海沿邊規定地區,可以檢查有走私嫌疑的運輸工具和有藏匿走私貨物、物品嫌疑的場所,檢查走私嫌疑人的身體;在海關監管區和海關附近沿海沿邊規定地區以外,在辦理走私案件時,經直屬海關關長或者其授權的隸屬海關關長批準,可以對有走私嫌疑的運輸工具和除公民住處以外的有藏匿走私貨物、物品嫌疑的場所進行檢查。

  2、扣留權:

  (1)如依照《中華人民共和國海關實施人身扣留規定》,對走私犯罪嫌疑人,經直屬海關關長或者其授權的隸屬海關關長批準,可以扣留??哿魰r間不超過二十四小時,海關在實施扣留的24小時內發現具有下列情形之一的,可以對走私犯罪嫌疑人延長扣留時間至48小時:

  (一)拒不配合海關調查,陳述的事實與海關掌握的走私違法犯罪事實明顯不一致的;

  (二)經調查發現走私行為具有連續性或者有團伙走私犯罪嫌疑的;

  (三)經多名證人指證,仍拒不陳述走私犯罪行為的;

  (四)有隱匿、轉移、偽造、毀滅其走私犯罪證據或者串供可能的;

  (五)未提供真實姓名、住址、單位,身份不明的。

  (2)對違反《海關法》或者其他有關法律、行政法規的進出境運輸工具、貨物、物品可以扣留。

  (3)對違反《海關法》或者其他有關法律、行政法規的進出境運輸工具、貨物、物品有牽連的合同、發票、帳冊、單據、記錄、文件、業務函電、錄音錄像制品和其他資料可以扣留。

  3、查閱、復制權: 辦案人員有權查閱、復制與進出境運輸工具、貨物、物品有關的合同、發票、帳冊、單據、記錄、文件、業務函電、錄音錄像制品和其他資料。

  4、查問、調查權: 辦案人員有權對違反《海關法》或者其他有關法律、行政法規的當事人及知情人進行查問和調查。

  5、連續追緝權: 對于違反海關監管逃逸的進出境運輸工具或者個人,可以連續追至海關監管區和海關附近沿海沿邊規定地區以外,帶回處理。

  6、佩帶和使用武器權: 辦案人員為履行職責,可以依照法律的規定佩帶和使用武器。

  7、收取擔保權 :對于無法或者不便扣留的貨物、物品、運輸工具,可以向當事人或者運輸工具負責人收取等值保證金或者抵押物。

  8、處理權: 對不構成走私犯罪的走私案件和違反海關監管規定案件以及依照其他有關法律規定由海關處理的其他違法案件的當事人有權進行處罰。

  9、責令改正權: 海關緝私部門對違反《海關法》及其有關法律、法規行為,除依法處罰外,還有權要求違法行為人改正違法行為。

  10、請求協助權: 在執行職務受到暴力抵抗時,有權請求公安機關和人民武裝警察部隊予以協助。 對于確屬來源于走私行為非法取得的存款、匯款,可以書面通知銀行或郵局暫停支付,同時通知存、匯款人。

  分析國家立法授予海關緝私部門上述權利的緣由,是與“打擊走私”這一目的密不可分的。一般認為,海關緝私部門的主要職能也是體現在打擊走私層面,否則何謂“緝私”呢?然而中國海關的緝私職能是在逐步變化的。通常認為,中國海關的緝私職能,就是維護國家主權和利益,保障稅收和打擊走私。而隨著國家形勢的不斷變化,海關的緝私職能也是有所側重,比如建國初期以維護國家主權為主,改革開放后以打擊走私犯罪為主,近些年又開始突出保障海關稅收的職能。

  匯業海關律師認為,無論海關的緝私職能、目的如何演變,堅持依法行政始終是必須恪守的大前提,但不可否認的是,海關緝私職能在具體實施過程中也會時常受到人為因素的干擾,偏離依法行政的軌道,其中最值得詬病的就是績效評估制度。

  績效評估制度并非海關行政部門的創舉,此制度在中國其它行政部門也普遍存在,一般形式有兩種,第一種是將“政治理論學習次數” 、“撰寫政務文章篇數” 、“全年上報總署信息數量”等作為附屬指標進行“數字化考核” 。此類績效考核條件的設立,本意在于鼓勵各部門積極發現業務中以及其他工作中的問題,提出相關對濃。但這些非硬性工作以硬性數字指標化考核,往往流于形式,為了評估成績大搞形式主義。

  第二種,是將偵辦刑事案件數量 、行政案件數量、罰沒收入、處罰金額等作為海關輯私各業務部門的重點考核指標予以考核并進行年終排位。在該績效評估標準的引導下, “定量化”、“數字化”成為各部門孜孜不倦的追求目標。全國海關緝私部門在接到海關總署的任務后,將該任務層層分解到各個下級部門,作為部門績效考核的硬性指標,其具體體現為將“全年刑事案件立案數量”、“全年抓獲犯罪嫌疑人數量”、“全年偵辦刑事案件涉稅總量”及“全年偵辦刑事案件案值總量”作為偵查部門的主要考核指標;而以偵辦行政案件為主的海關緝私調查部門,則以“全年行政案件立案數量”、“全年偵辦行政案件案值總量”及“全年執行罰沒收入”作為該部門的主要考核指標。導致出現“多立案再并案” , “先立案再掛案”, “先行政立案再轉成刑事立案”等情況。乃至出現海關內部部門之間、海關緝私部門與工商執法部門之間為了考核指標出現“爭搶案件”的情況。相比于第一類容易流于形式的理論學習考核指標,第二類考核指標執行中已經認為偏離了依法行政的軌道,由此滋生“以罰代管”、“以罰創收”等現象也就不足為奇了。然而隨著中國自貿區深化改革的推進,已經對中國海關緝私職能轉變帶來推動,其中一項重要的變化就是確立了“主動披露制度”。

  “主動披露制度”的主要精神是“自律管理”、“守法容錯”,目的是實現企業誠信自主管理并推動企業信用體系建設。2014年5月,海關總署制發《海關總署關于開展企業自律管理試點及課題研究工作的通知》,選擇北京、天津、上海等關區進行試點。2015年5月,海關總署稽查司下發《關于深化主動披露試點及課題研究工作的通知》,決定在試點基礎上逐步建立“主動披露制度”。2016年由海關總署230號總署令發布的《海關稽查條例實施辦法》正式引入了“主動披露”制度。在《實施辦法》第二十五條規定“進出口企業、單位主動向海關書面報告其違反海關監管規定的行為并接受海關處理的,海關可以認定有關企業、單位主動披露。但有下列情形之一的除外:

  (一)報告前海關已經掌握違法線索的;

  (二)報告前海關已經通知被稽查人實施稽查的;

  (三)報告替換嚴重失實或者隱瞞其他違法行為的?!?

  《實施辦法》第二十七條規定“對主動披露的進出口企業、單位,違反海關監管規定的,海關應當從輕或者減輕行政處罰;違法行為輕微并及時糾正,沒有造成危害后果的,不予行政處罰。對主動披露并補繳稅款的進出口企業、單位,海關可以減免滯納金?!?

  “主動披露”制度一方面能有效幫助企業糾錯,降低了違法情事的發現概率,另一方面有利于提高海關稽查覆蓋率,促使企業主動向海關報告問題,有效督促企業守法規范化經營,因而改變了以前普遍存在著的對中國海關“以罰代管”的標簽化印象?!爸鲃优丁敝贫葘嵤┲幸惨l了一些爭議,最主要的爭議在于“不予處罰”的設置門檻過高。

  2014年9月,海關總署依據《海關總署關于印發(海關行政處罰罰款幅度參照標準)的通知》,制發了《海關總署關于開展企業自律管理工作適用有關政策措施和處理標準的通知》,明確了不予處罰、減輕處罰、從輕處罰的具體情形。在該通知中明確不予處罰除了應當在海關發現前由企業主動向海關披露并及時糾正違法行為的前提下,還應滿足“漏繳稅款占應繳稅款比例10%以下且單位漏繳稅款在人民幣25萬元以下”或“影響國家出口退稅管理、可能多退稅款占應退稅款10%以下且可能多退稅款在人民幣25萬元以下”兩個條件之一。然而由于我國外貿和經濟綜合實力的增長,實踐中能滿足該兩項前置條件的企業少之又少,尤其是針對進出口規模較大的企業,該設置標準過于嚴苛,偶爾單次的申報差錯就可能超過稅款25萬元的標準,這樣反而抑制了企業主動披露的積極性。很多企業反映,如果主動向海關披露違規情事,不僅不能免除處罰還要降級,那不如等海關發現再說。

  實際上,縱觀其他推行類似“主動披露”制度的國家海關,無不將“不予處罰”作為“主動披露”制度的主要利益來源來考量設置門檻。如美國海關的主動披露制度下,對于過失或重大過失行為,如果企業主動披露的,采取不予罰款而僅需繳納稅款和利息的操作。針對實踐中的呼聲,海關總署在2019年10月17日發布2019年第161號(關于處理主動披露涉稅違規行為有關事項的公告),其中規定 “ 一、進出口企業、單位主動披露涉稅違規行為,有下列情形之一的,依據《中華人民共和國行政處罰法》第二十七條的規定,不予行政處罰:

  (一)在涉稅違規行為發生之日起三個月內向海關主動披露,主動消除危害后果的;

  (二)在涉稅違規行為發生之日起三個月后向海關主動披露,漏繳、少繳稅款占應繳納稅款比例10%以下,或者漏繳、少繳稅款在人民幣50萬元以下,且主動消除危害后果的?!?

  同時又規定,“進出口企業、單位主動披露且被海關處以警告或者50萬元以下罰款行政處罰的行為,不列入海關認定企業信用狀況的記錄?!?

  對比之前的《關于開展企業自律管理工作適用有關政策措施和處理標準的通知》,我們可以發現“不予處罰”的門檻顯著降低了。首先,企業在違規行為發生之日起三個月內主動披露的,即可具備不予處罰的條件,與稅款比例或稅款金額無關;其次,在違規行為三個月后主動向海關披露的,以“漏繳、少繳稅款占應繳納稅款比例10%以下”,或者“漏繳、少繳稅款在人民幣50萬元以下”兩者具備其一即可不予處罰,相較之前的“10%以下且單位漏繳稅款在人民幣25萬元以下”的條件,雖然10%的標準沒有變化,但是稅款金額提高到了50萬元并且系選擇性適用條款而非并列性適用條款。由此可見,海關總署也在不斷摸索建立適合中國國情的“不予處罰”標準,雖然當前無法做到“主動披露”即可免于處罰的條件,但相較于“以罰代管”、“以罰創收”的頑疾已經是大大的進步了。

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